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國際社會適應氣候變化政策機制設計的經驗、啟示及建議

汤不热守望先锋视频全收集 www.iaglj.icu 2019-5-13 09:06 來源: 國家氣候戰略中心 |作者: 楊秀、付琳

國際社會適應氣候變化政策機制設計的經驗、啟示及建議


我國政府高度重視應對氣候變化工作,采取減緩和適應并重的策略,不斷強化適應行動和實踐。2013年11月發布的《國家適應氣候變化戰略》,為統籌開展適應氣候變化政策與行動提供了戰略指導;2015年發布的《城市適應氣候變化行動方案》,將城市行動作為國家適應氣候變化的切入點。為了做好示范帶頭作用,2016和2017年分別印發了《氣候適應型城市試點工作方案》和《氣候適應型城市建設試點工作的通知》,在全國范圍內組織開展了氣候適應型城市建設試點;2018年,作為17個發起國之一,我國與其他國家一起,共同加入了全球氣候適應委員會。為了更好開展適應工作,我們在調研的基礎上,分析、梳理和總結了國外實踐及經驗,并就我國適應氣候變化長效機制的構建,提出政策建議。

一、國際適應氣候變化政策制定與機制設計

(一)《公約》下的適應氣候變化國際機制

《聯合國氣候變化框架公約》(以下簡稱《公約》)要求締約方制定和實施減緩和適應氣候變化計劃,開展合作,共同適應氣候變化影響。通過歷年《公約》締約方會議談判,目前已經從資金與技術轉讓、國家適應規劃與行動計劃、國家信息通報與盤點、國際技術支持等幾方面,初步建立起了適應氣候變化的國際機制。

一是資金與技術轉讓機制,旨在支持發展中國家適應行動、促進技術開發和轉讓,包括全球環境基金(GEF,1995)、氣候變化特別基金(SCCF,2001)、適應基金(AF,2001)、最不發達國家基金(LDCF,2001)、綠色氣候基金(GCF,2010)、技術機制(2011)等。

二是國家適應規劃與行動計劃的編制機制,旨在確立國家適應氣候變化的指導思想或原則、解決和適應國家主要氣候變化風險,包括國家適應行動方案(NAPA,2001)、《國家適應計劃》(NAP,2010)等。

三是國家信息通報與盤點機制,旨在提供國家氣候變化影響與脆弱性評估、國家適應信息、適應目標、通報適應行動的法律法規框架、適應相關措施和行動的信息等,包括國家信息通報(NC)、國家自主貢獻(INDC)、年度報告(Biennial Report)以及目前正在磋商的國家適應信息通報等。

四是國際能力建設支持機制,旨在增強發展中國家提高適應行動和認識,評估氣候變化的影響、脆弱性和適應能力,識別提升韌性的機會并減少脆弱性、幫助政府制定科學的適應決策等,包括內羅畢工作計劃(NWP,Decision 2/CP.11,2005)、坎昆適應框架(CAF,2010)、適應委員會(2010)、華沙國際損失與損害機制(2012)、適應技術檢查流程(TEP-A,2015)等。

(二)主要國家的適應政策制定與機制設計

英國目前已形成一套較為完善的國家適應戰略、法律和政策框架。2000年發布了氣候變化國家戰略,2005年發布了國家層面的適應政策框架,提出了一套以風險分析與策略評估為基礎的決策和工作指南,2008年頒布了《氣候變化法》,規定了適應氣候變化措施的監察、評估和報告制度;2013年頒布了首部《國家適應計劃》,部署了重點領域適應氣候變化的具體目標、行動方案、責任部門和進度安排;2018年發布了《第二次國家適應計劃(2018-2023年)》,針對6個優先適應領域確定了未來5年的關鍵適應行動。此外,英國還發布了一系列影響監測、風險評估和實施行動的計劃與政策等。根據《氣候變化法》,國家氣候變化委員會從2010年起,每年發布適應行動的進展報告,并建立了由政府各部門組成的災害預警和防范系統,為公眾和政府及時、準確地提供災害預警和防災減災服務。英國相關政府部門也發布了部門“氣候變化適應規劃”,英格蘭發布了《英格蘭適應氣候變化:行動框架》。

德國設立國家氣候變化適應委員會以推動國家適應戰略與行動。德國于2005年在《氣候?;ぜ蘋分?,首次提及氣候變化適應問題,并提出將制定全國性的適應氣候變化戰略。為此,德國建立了“德國氣候變化適應委員會”和“適應氣候變化部際工作組”,分別于2008、2011年發布了《德國適應氣候變化戰略》(DAS)、《適應行動計劃》(APA),并于2014年對DAS措施開展了評估,2015年還發布了《氣候變化適應戰略的進展報告》。德國雖然目前尚沒有專門的氣候變化立法,但通過在相關立法中納入氣候變化適應內容,來提高其應對能力。:如《空間規劃法》中規定“為預防洪災應?;ず0逗湍諑交肪?,確?;蛘呋指粗脖?、緩沖區域以及洪災損壞的區域”;《水平衡管理法》中也規定了“洪水防治”的相關內容等。資金支持方面,德國于2013年設立了森林氣候基金,每年約3500萬歐元被用于支持適應氣候變化工作。

瑞士圍繞“山脈和冰川可能對山區居民和旅游業帶來影響”開展適應工作。瑞士開展了“氣候變化風險與機會評估” 項目,將瑞士劃分為六大區域,每個區域選擇一個典型的行政區開展詳細評估,而后將結果擴展到相應的區域,并以此為基礎,于2012年頒布了包含適應總體目標和原則、部門戰略和跨部門挑戰等三部分要點的《瑞士國家適應戰略》。該《戰略》要求瑞士9個重點適應部門,制定“部門適應子戰略”,并在識別部門重點適應行動的基礎上,制定相應的適應目標和可行路徑。此后,瑞士啟動了兩項《國家適應戰略》支持行動,一是面向國家及區域層面政策制定者與管理機構、開展適應行動的聯合會、工作網絡和專家的“適應信息網絡平臺”等,旨在促進信息共享和交流;二是瑞士聯邦政府環境辦公室牽頭發起的“適應氣候變化試點方案”,旨在實施創新的跨部門適應項目,提高試點地區的適應能力。

日本的適應氣候變化工作由環境省牽頭協調和組織。1993年發布的《環境基本法》將全球氣候變暖對策納入環境法體系,1998年10月公布的《全球氣候變暖對策基本法案》,從宏觀上確立了國家應對氣候變化的基本政策,但未涉及氣候變化適應的具體措施。日本建立了氣候變化適應委員會,定期發布氣候變化適應委員會追蹤報告,并開展了政府部門機構之間的協作項目、構建氣候變化統計信息平臺,建立了專家和決策者之間的交流機制。日本于2015年出臺了《氣候變化適應計劃》,制定了未來10年內適應氣候變化的基本方針,該計劃由環境省制定,擬每五年更新一次。此外,日本環境省、農林水產省、國土交通省、文部科學省等相關部門,也發布了相應的應對氣候變化的研究報告、戰略、計劃、指南等。

澳大利亞從體制機制等各個方面高度重視氣候變化適應問題。2006年5月,澳政府發布了《適用于風險管理指南之初始風險評估的氣候變化情景》《氣候變化影響和風險管理:企業和政府指南》以指導政府機構和企業的氣候變化風險管理。2007、2010和2015年,則又分別發布了《國家氣候變化適應框架》《澳大利亞適應氣候變化:政府立場》和《國家氣候韌性和適應戰略》。體制機制方面,2007年成立“澳大利亞氣候變化適應中心”,12月3日成立“氣候變化部”(在2010年的政府機構改革中成立“氣候變化與能效部”),2011年成立氣候變化特別委員會,以支持國家級氣候變化政策的有效實施,并為聯邦政府在政策執行過程中加強與州、地區和地方政府的聯系提供平臺。針對海岸線的氣候變化脆弱性高的問題,澳大利亞重點開展了沿海脆弱性評估,2009年發布《澳大利亞海岸氣候變化風險》、2011年發布《沿海建筑和基礎設施的氣候變化風險》。

二、國際適應氣候變化政策與機制的借鑒與啟示

第一,開展相關立法,構建適應氣候變化長效機制。制定法律法規是實施適應措施的重要保障,以上主要國家適應氣候變化的立法模式可以總結為綜合立法、分散立法和政策型立法三種:綜合立法,主要是合并氣候變化適應與減緩,頒布國家“氣候變化法”的立法模式,如英國《應對氣候變化法》;分散立法是在相關部門立法中,納入氣候變化適應內容,提高其應對能力的立法模式,如德國在相關立法中納入氣候變化適應內容;政策型立法是致力于構建應對氣候變化決策機構和國家戰略與計劃的立法模式,如日本《全球氣候變暖對策基本法案》和菲律賓《氣候變化法》。

國際現行的立法實踐,通?;岫砸韻履諶葑齔齬娑ǎ海?)明確適應氣候變化的基本要求、總體目標和戰略方向;(2)設立國家、地方公共團體、企事業單位、國民應對氣候變化的基本職責;(3)設立適應氣候變化相關機構及其職能;(4)規定適應氣候變化措施的監測、評估和報告等制度;(5)確立適應氣候變化工作的資金來源等。適應氣候變化立法,能夠為一國的適應行動樹立明確的戰略目標,清晰劃分各相關部門和機構的權責義務,為國家適應氣候變化的政策制定和適應行動的執行,創造良好的法律和制度環境,同時還可以在確立適應氣候變化的監測與評估機制和資金機制等方面,提供保障。

第二,通過制定適應戰略和計劃,指導適應行動。制定適應戰略/行動計劃/框架是各國政府開展國家適應氣候變化行動的最常見手段,能夠為國家或區域在明確適應總體目標、確定框架和機制以及氣候變化重點風險監測與評估、國家重點適應領域和重點適應行動等方面提供指導。具體實施要依據國情等有所不同,有的國家發布了與戰略項配套的行動方案,也有的國家單獨發布“適應框架”或“國家適應規劃”指導實踐,還有國家(或區域)采取中央與部門(或地方)適應戰略(行動計劃/框架)相補充的多層級政策模式,落實國家戰略,如日本適應氣候變化相關部門發布了相應的戰略、計劃、指南等。從主要國家實踐來看,適應戰略通常對以下內容做出規定:(1)闡明國家政府適應氣候變化的立場與原則;(2)設定適應氣候變化總體目標;(3)確定適應框架、機制、任務計劃;(4)確定優先適應領域;(5)開展適應氣候變化定期評估等。

第三,開展監測與評估,提升適應舉措的有效性。主要國家開展氣候變化適應監測與評估的做法可以歸納為以下三種:一是開展氣候變化風險監測與評估,如氣候變化風險和脆弱性評估、識別優先適應領域等;二是定期評估適應工作的實施進展和效果,包括依法依規開展適應氣候變化年度評估、建立適應氣候變化的年度報告制度等,如英國氣候變化委員會依法具有“獨立評估NAP的執行和進展情況”的法定責任,英國也于2012年啟動了每五年一次的“氣候變化風險評估”;三是建立科學的監測與評估體系,如德國監測框架基于DAS提出的15項行動和跨部門優先適應領域提出的具體的影響與響應指標;法國監測與評估框架基于NAP提出的19個領域的既定目標和跨部門活動提出的分領域適應措施與行動。總體來看,各國均是通過建立監測與評估機制,系統收集氣候變化及其風險數據,了解社會經濟對潛在氣候變化影響的準備程度,科學評估氣候變化風險變化趨勢及各領域適應現狀,從而精準指導適應氣候變化實踐,提升國家適應舉措的針對性和有效性。

第四,構建協調機制,為不同部門、不同層級間的適應工作提供機制與平臺支持。主要國家建立跨部門或跨區域協調機制的主要方式包括:成立應對氣候變化的專門管理機構、科研機構、部際工作小組等組織機構,也有的國家通過構建信息平臺,實現適應氣候變化的信息共享。這些組織機構或直接為國家適應工作提供支撐與指導,或參與到國家適應氣候變化工作的橫向協調和/或縱向協調中,其主要職能可歸納為以下四點:一是促進部門間的協調,包括協調部門間合作、協調國家適應戰略/行動計劃的制定與執行等,如美國成立“聯邦應急管理委員會”。二是促進中央政府和地方政府間的協調,包括向雙方提供相關信息并加強協調溝通、促進地方適應行動等,如加拿大成立“地區適應合作組”,鼓勵地方采取行動,還成立“氣候變化適應實踐聯盟”,協助地方將區域適應戰略,轉化為政策和行動方案;法國則成立“氣候變化影響和適應途徑”部際小組等。三是成立專門機構直接為中央政府提供服務與指導,包括編制和實施國家氣候變化計劃、開展氣候科學和適應基礎能力建設、提供適應政策指導、建議和審查、開展脆弱性評估、評估國家相關目標完成進展等,如挪威成立部門間工作小組,要求其對國家適應目標負責等。四是建立信息共享平臺,包括向各利益相關方提供相關適應信息、促進國家適應計劃的實施等,如加拿大建立國家適應平臺,以促進不同領域的決策者集中決策。

第五,構建資金機制,為適應政策制定和行動落實提供保障。資金是適應政策制定和行動落實的重要保障,主要國家建立資金機制的方式包括:一是成立專項資金,如加拿大成立“氣候變化適應基金”,菲律賓《氣候變化法》設立人民生存基金,用于氣候變化國家戰略框架規定的氣候適應項目和工程。二是將有關資金用于適應氣候變化,如歐盟將部分“歐洲地區發展基金”用以支持基礎設施改善、提升應對氣候變化和極端天氣的能力,將部分“歐洲農村發展農業基金”用以支持與森林地區發展、農林系統建立等有關的氣候行動等。三是設立包含適應氣候變化的綜合性資金,如歐盟LIFE基金(LIFE Fund)主要用于支持環境、自然?;ず推蛐卸?,2018-2020年里,約4.1億歐元將用于氣候行動。四是將公共財政資金用于適應氣候變化,如歐盟2014-2020年“年度財政框架”計劃,將財政收入的20%用于應對氣候變化。五是采用適當的融資工具為適應工作提供專項貸款,如歐盟LIFE基金旗下的自然資產融資機制,就是由歐洲投資銀行提供貸款和投資,用以支持歐盟成員國?;ぷ勻蛔時荊òㄊ視ζ蟣浠钅浚?。六是利用國際組織或其他國家提供的適應氣候變化相關資金或低息貸款,如日本與聯合國開發計劃署(UNDP)建立合作,致力于解決非洲的氣候變化、瑞士政府在我國開展的“中國適應氣候變化(ACCC)”項目等。

三、我國氣候變化適應政策面臨的形勢、挑戰與建議  

我國對氣候變化的敏感性高,是受氣候變化影響最嚴重的地區之一?!棟屠櫳ā飯菇巳蚴視δ勘?,并要求締約方開展適應計劃進程,采取適應行動,定期提交和更新適應信息通報,并酌情加強適應方面的區域合作。黨的十九大報告明確將氣候變化列為非傳統安全威脅,習近平總書記在全國生態環保大會上強調,要加快構建生態文明體系,包括以生態系統良性循環和環境風險有效防控為重點的生態安全體系,這些都對我國的適應氣候變化工作提出新的要求。

當前,我國有關適應氣候變化的政策與行動尚處于起步階段,并面臨如下挑戰:一是法律法規缺位。國家適應氣候變化的基本立場、原則、目標、政策體系、核心制度等缺乏法律依據,導致相關工作推動難。二是《國家適應氣候變化戰略》和《國家應對氣候變化規劃(2014-2020年)》的部分要求尚未落地。國家《適應行動計劃》缺位,部分工作要求尚未轉化為政策制度,導致適應戰略和氣候變化規劃缺乏政策抓手,難以全面落實。三是對氣候變化影響監測和評估不足。缺少后續的監測評估體系建立與科學評估過程,無法對適應氣候變化實踐,提供精準指導和形成有效反饋。四是尚未建立起國家、部門和區域間的適應氣候變化組織和協調機制。適應氣候變化工作缺乏組織與機制保障,《國家適應氣候變化戰略》欠缺與相關部門規劃的統籌性,區域規劃中也缺乏對氣候變化適應的考慮,這都導致適應氣候變化的主體責任不明。為進一步落實《國家適應氣候變化戰略》,初步構建我國適應氣候變化的政策體系,并完善相關政策制定和機制設計,積極構建國家適應氣候變化的長效機制,有效推動我國適應氣候變化工作,為此特提出以下政策建議。

第一,加快建立和完善適應氣候變化法制建設。加快研究制定適合我國國情的應對氣候變化法律法規,在應對氣候變化立法草案中進一步明確適應氣候變化的原則、目標、制度、政策和職責,探索在現行法律框架下納入適應氣候變化相關行動,以實現對適應工作的實質性支撐。支持地方根據當地的氣候變化風險,研究制定適應氣候變化相關條例。

第二,加快構建國家適應氣候變化的政策體系和機制設計。一是加快制定《國家適應氣候變化行動計劃》,明確適應行動的實施步驟、責任機構與路線圖,著重提升基礎設施、農業、水資源、海岸帶與相關海域、森林和其他生態系統、人體健康、旅游業與其他產業的適應能力。二是建立完善國家適應氣候變化監測與評估機制,包括氣候變化監測預警體系、長期系統性氣候變化及其風險的監測與評估、國家和區域層面的適應氣候變化能力評估等,并將評估結果作為指導適應實踐的科學依據。三是建立完善適應氣候變化的資金機制,將適應氣候變化作為綠色投融資體系構建的重要組成部分,設立適應基金或氣候變化基金,開發與氣候適應有關的創新型金融產品,探索通過市場機構發行巨災債券等創新型融資手段,建立健全風險分?;?,支持適應氣候變化重點領域保險產品的試點和推廣工作。四是建立健全適應氣候變化的協調機制。加強各相關部門在政策和項目層面的協作,鼓勵各部門在適應氣候變化主管部門的協調下,研究制定部門適應氣候變化行動計劃,構建國家適應氣候變化項目庫,并定期跟蹤評價項目進展。加強現有適應氣候變化基礎信息的整合,開發建立網絡信息共享平臺,為各領域決策者提供信息交換與服務平臺。

第三,推進氣候適應型城市建設試點。針對我國2017年組織的28個氣候適應型城市建設試點,切實提高試點城市適應氣候變化能力和水平,加強主管部門和試點、試點之間的溝通與經驗交流,及時總結梳理經驗試點的工作經驗和好的做法,針對試點過程中出現的問題和挑戰,制定指導意見,探索形成不同類型城市的適應氣候變化工作模式,以點帶面地推動全國適應氣候變化工作。(注:本文摘自《氣候戰略研究》簡報2018年第20期)
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